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合宪性审查稳步推进备案审查制度走向刚性

  人民网北京1月22日电(梁秋坪)有件必备、有备必审、有错必纠。备案审查制度是保障宪法法律实施和维护法制统一的一柄“利剑”,是促进社会和谐和保障公民权益的重要防线。

  “一年来,法工委进一步加大对报备法规、司法解释、特别行政区法律的审查工作力度,加强备案审查制度和能力建设,备案审查工作取得新进展。”前不久,全国人大常委会法工委主任沈春耀在十三届全国人大常委会第二十五次会议作关于2020年备案审查工作情况的报告时表示。这是备案审查工作报告连续4年公开亮相。

  报告显示,2020年全国人大常委会办公厅共收到报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区法律1310件;共收到公民、组织提出的审查建议5146件,其中属于全国人大常委会审查范围的有3378件。

  过去一年,备案工作有哪些新突破?审查工作有哪些新亮点?如何影响群众生活?全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰一一回应。

  备案是审查的前提。通过报告可以看到,有关方面加大对备案审查制度建设和能力建设,显著提升报备质量。

  2020年,各地各部门报送全国人大常委会备案的规范性文件有1310件,其中行政法规25件,省、自治区、直辖市地方性法规500件,设区的市、自治州地方性法规563件,自治条例和单行条例85件,经济特区法规80件,司法解释16件,香港特别行政区法律20件,澳门特别行政区法律21件。

  据梁鹰介绍,全国统一备案审查信息平台开通使用后,对规范性文件基本实行电子化管理,报备工作更加便捷、规范。2020年备案工作呈现三个显著变化:

  一是,首次将地方人大常委会通过的具有法规性质的决议、决定纳入备案审查范围,全面落实“有件必备、有备必审、有错必纠”。

  二是,推动地方人大常委会将同级一府一委两院的规范性文件全部纳入备案审查范围。自2020年起,地方人大常委会逐步将地方政府办公厅发布的文件,监察委涉及监察工作的文件和法院、检察院制定的涉及审判和检察工作的文件,纳入备案审查范围。

  三是,着力推动最高人民法院在法院系统建立备案审查制度,对高级人民法院制定的审判业务文件开展备案审查。

  梁鹰表示,备案的目的是让所有规范性文件接受全国人大常委会的监督。坚决杜绝规范性文件不受监督情形出现。因此,我们要求各地各部门及时将所制定和修改的规范性文件报送备案,确保实现行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件备案全覆盖,及时有效的备案也为开展审查监督工作提供了基本保证。

  备案是基础,审查是核心。2020年,全国人大常委会共收到公民、组织提出的审查建议5146件,其中属于全国人大常委会审查范围的有3378件。据记者了解,审查建议办理完毕后,均及时向审查建议人反馈了研究处理结果,基本实现“有备必查”“有错必纠”。

  “稳步推进合宪性审查是2020年备案审查工作的一大亮点。这次报告中披露了多起典型案例。其中,3件涉及合宪性、涉宪性案例与宪法的重大原则密切相关,尤其值得关注。”梁鹰说。

  比如,最高人民法院司法解释规定,人身损害赔偿案件中,对城镇居民和农村居民分别以城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入为标准计算残疾赔偿金和死亡赔偿金。有公民对此提出合宪性审查建议,认为与宪法有关精神不一致。

  梁鹰告诉记者,随着社会发展进步,国家提出城乡融合发展,城乡发展差距和居民生活水平差距将逐步缩小,城乡居民人身损害赔偿计算标准的差异也应当随之取消。所以经审查后,我们建议最高人民法院适时修改完善人身损害赔偿制度,统一城乡居民人身损害赔偿标准。

  “如果地方性法规与宪法法律明确抵触,我们一定严厉纠正,杜绝立法放水,这是必须坚守的基本原则。”梁鹰列举了一些事例:有的地方性法规对运载垃圾、渣土、灰浆等易抛洒物和液体车辆未采取覆盖或者密闭措施的行为设定的行政处罚条件、种类、幅度与大气污染防治法不一致;有的地方性法规规定,对未取得公安部门的运输许可运输烟花爆竹的,由公安部门责令改正,处两百元以上两千元以下的罚款,与国务院《烟花爆竹安全管理条例》的处罚标准不一致;有的地方性法规规定,摩托车应当在二轮车道行驶,并对摩托车未按规定在二轮车道行驶的行为处以罚款,与道路交通安全法规定不一致等等。

  例如,有的地方性法规将具有本地户籍规定为在本地从事出租汽车司机职业的准入条件,有公民对此提出审查建议。全国人大常委会法工委审查认为,以本地户籍作为在本地从事出租汽车司机职业准入条件的规定,不符合党中央关于“营造公平竞争环境,依法纠正身份、性别、性别等就业歧视现象,保证城乡劳动者平等享有就业权利”的最新改革要求,已要求制定机关作出修改。

  梁鹰强调:“在取消这些身份限制的过程当中,要加强对出租司机、出租车司机公司交通管理部门的一种监督管理,就是说要防止出现监管不到位,导致出现恶性案件。下一步我们将跟踪相关地方工作的进展情况,督促尽快取消这些歧视性做法。”

  审查不是全盘否定。全国人大常委会法工委关于2019年备案审查工作情况的报告中旗帜鲜明地指出,允许和鼓励制定机关根据实践需要和法治原则进行立法探索。2020年备案审查工作情况的报告中再次强调要支持制定机关开展探索创新。

  “开展备案审查工作时,我们重视引导地方立足实际,根据现实需求立法。只要不违背宪法法律的基本规定,我们鼓励地方开展立法试点工作。”梁鹰举例子道,有地方性法规规定了成年人驾驶电动自行车只能搭载一名十六周岁以下的未成年人,有公民对此提出审查建议。我们审查认为,现有的行政法规虽然没有对制定电动自行车载人的规定作出明确授权,但是基于公民出行便利的需要,地方以地方性法规形式作出探索性规定,与上位法规定的精神是一致的,所以决定予以支持。

  此外,梁鹰也表示:“关于上位法尚未作出修改,但是中央精神已经明确过的重大事项,地方立法时可以根据中央精神进行调整,为基层立法实践留足空间。为落实党中央的决策部署,必要时也允许地方性法规比上位法对相关事项作出更加严格的规定。”

  例如,有的经济特区法规对个人律师事务所设立人规定了学历要求,并规定注册会计师、注册税务师、注册造价工程师、专利代理人等其他专业人员可以成为特殊的普通合伙律师事务所的合伙人,有公民对此提出审查建议。

  我国现行的律师法对设立个人律师事务所没有作学历要求,该条经济特区法规设置的条件明显严于律师法的相关规定。针对这一法规,梁鹰解释道:“我们审查认为,经济特区法规可以对法律、行政法规、地方性法规作变通规定,从改革探索出发作出上述规定不违反律师法的基本原则和精神,决定予以保留。”

  2021年全国人大常委会将坚持并完善人大常委会听取审议备案审查工作报告制度,推动工作报告制度逐步实现全覆盖;将在备案审查工作中加强对法规、司法解释合宪性、涉宪性问题的审查研究,探索在合宪性审查中适时解释宪法;将建立备案审查专家委员会,借助外力开展审查研究工作。

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